申请人: 宁夏某公司
法定代表人：马某某 职务：公司执行董事兼总经理
委托代理人：赵某 北京某（银川）律师事务所律师
被申请人：灵武市自然资源局
住所地：灵武市灵州大道北侧
负责人：王学理 职务：局 长
因申请人宁夏某公司不服被申请人灵武市自然资源局作出的灵自然资行处（土）字〔2023〕第***号行政处罚决定书，向灵武市人民政府申请行政复议。经审查，符合受理条件，本机关于2024年6月12日依法受理适用普通程序审理，并书面听取双方当事人意见，现案件已审理完结。
申请人请求：请求撤销灵武市自然资源局作出的灵自然资行处（土）字〔2023〕第***号行政处罚决定书并停止执行该行政处罚决定书。
申请人称：一、申请人不存在违法占地行为。非法占用土地是指土地使用人在土地上进行建设，未办理农用地转用审批手续的行为。本案中，案涉土地不属于基本农田，也不属于划定的生态保护区，申请人使用案涉土地是养殖项目，属于设施农用地，性质本属农用地，无需进行审批手续；案涉土地是2010年政府置换给申请人的土地，说明根本不可能是荒地，并且灵武市白土岗乡人民政府和某村民委员会共同出具了证明并承诺了申请了以后镇区规划建设时，在政策范围之内优先考虑建设事宜。再者，申请人建设养殖场并不是一朝一夕能够建成的，在建设期间相关职能部门未强制制止建设行为，所以申请人投入了巨大的资金建设养殖场，发展养殖业对政府产生了一定的信赖，申请人的信赖利益应受到保护。都知道灵武地区对养殖业，政府是大力支持的，申请人系某村设立的产业联合体的成员，并向申请人颁发了多项荣誉。经乡政府组织申请人也接受过记者采访。
二、被申请人作出的行政处罚决定主要事实不清，证据不足。行政机关作出行政处罚决定时所依据的事实应当清楚，认定违法行为的事实不仅要有确凿的证据，还要在作出的行政处罚决定书中对违法事实进行认定。本案中，被申请人套用《土地管理法》第四十一条规定，判定申请人构成未经批准非法占用土地，主要事实不清，证据不足，因为被申请人没有任何证据证明案涉土地的性质及土地权属，案涉土地属于国有荒山荒地荒滩，还是国有建设用地，未进行认定；被申请人对案涉土地的用地占用地类未进行认定，无案涉土地的界线范围，未测定界址坐标；案涉土地是否符合土地总体利用规划，被申请人亦未进行认定。这些事实均是认定申请人是否构成非法占用土地的主要事实，反观被申请人的处罚决定所依据的证据，均无法证明申请人非法用地之事实，事实认定部分非常之简单、草率，故属主要事实不清，证据不足。
三、被申请人作出的处罚决定违反法定程序。根据《自然资源违法行为立案查处工作规程》《自然资源行政处罚办法》规定，自然资源主管部门对违法土地违法行为进行处罚，应当按照法定程序进行，即立案-调查-审理-法制审核-决定，但被申请人对申请人作出处罚决定前，未履行上述程序，直接作出了处罚决定书，属于程序违法。根据《行政处罚法》第四十五条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”本案在开听证会时，申请人提交了盖有灵武市白土岗乡人民政府和某村民委员会印章的证明，对此未进行复核，也未对申请人提出的事实、理由进行充分说明，剥夺了申请人的陈述、申辩的权利，属于程序违法。
四、被申请人作出的行政处罚，适用依据错误。首先，《土地管理法》第四十一条、五十四条规定，两法条适用前提不同，第四十一条规定是针对未确定使用权的国有荒山荒地荒滩的规定，第五十四条规定是针对国有建设用地的规定，那么案涉土地到底是未确定使用权的国有荒山荒地荒滩还是国有建设用地。被申请人在没有认定案涉土地性质及权属的情况下，直接适用《土地管理法》第四十一条、五十四条规定，明显适用依据矛盾。案涉土地不能既是国有荒山荒地荒滩，也不能是国有建设用地。而且《土地管理法》第七十七条针对的是未经审批将农用地变为建设用地的规定，与《土地管理法》第四十一条、五十四条规定，属于定性与量罚规定不配套，此为适用依据错误之一。其次，根据《行政处罚法》规定，行政处罚的依据是法律、法规、规章，而《宁夏回族自治区自然资源厅行政处罚裁量基准》（简称基准）系规章以下规范性文件，被申请人在没有上位法规定的情形下，直接“参照”《基准》对申请人进行罚款处罚，此为适用依据错误之二。再次，根据《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》自然资规（2019）4号，明确了设施农用地的界定及设施农用地仅备案即可，性质本就属于农用地，不需进行批准手续。本案中案涉土地利用现状和用途是养殖，属于设施农用地，无需批准手续，故无适用《土地管理法》第七十七条之余地，此为适用依据错误之三。最后，被申请人在处罚决定书中对养殖场的建筑物、附着物只字未提，直接决定责令申请人退还土地，根据土地“房地一体主义”基本原则，责令申请人退还土地，地上建筑物该如何处置，所以该处罚决定书执行存在障碍，无法执行。
综上所述，被申请人作出的处罚决定书主要事实不清、证据不足，程序违法，适用依据错误，行政处罚不合法、不合理。请复议机关提依法作出决定。
被申请人辩称：一、被申请人作出的决定符合法律规定。2023年7月25日，我局执法人员在巡查中发现宁夏某公司在灵武市白土岗乡某村涉嫌违法占地建养殖场。随即，我局安排执法人员到现场开展调查取证并于当日立案。经查实，申请人在灵武市白土岗乡某村存在违法占地建养殖场的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十一条“开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。”、第五十四条第一款“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得”的规定，已经构成未经批准非法占用土地之事实。
根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”、《自治区自然资源厅行政处罚裁量基准》中“非法占用其他土地50亩以下的，处以每平方米100元至150元罚款”的规定，我局作出的行政处罚符合法律规定。
二、被申请人作出的决定符合法定程序。我局已于2023年9月1日依法向申请人进行了行政处罚告知和听证告知，申请人已在法定期限内申请听证，并进行陈述和申辩，我局依法组织听证，充分听取各方意见，后依法送达相关文书，程序合法。
综上，申请人提出的申请没有事实依据，不符合法律规定，不能成立，请依法驳回其复议请求。
经审理查明：1997年10月27日，申请人法定代表人马某某父亲马某获得白土岗乡人民政府批准，征用白土岗乡某村荒地0.18亩，西靠高压电线杆，东靠荒地，北靠果园，南靠211国道24米处，东西长20米，南北宽10米，共120平方米。2018年2月14日，马某某注册成立宁夏某公司。2018年9月23日，白土岗乡某村村委会出具介绍信证明上述120平方米土地归马某征用。2020年4月2日，白土岗乡人民政府出具证明，载明“关于211国道南（中国石油加油站对面，东至电线杆，西靠马某和，共50米左右）某村村民马某占地是2010年乡政府建设灯光球场时置换的土地。由于城乡规划需要马某将此块地上的彩板房拆除等，以后镇区规划建设时，在政策范围之内优先考虑建设事宜。”2020年10月29日马某海与马某某签订土地转让协议，协议载明“将马某海于白土岗乡211国道中国石油加油站对面马某和的5亩耕地（东靠马某某，西靠马某海，南靠50米，总长度南北200米）转让给马某某，马某某对该地具有使用权、转让权。”2021年10月22日，马某刚、马某某、马某龙三方自愿达成协议，约定马某某地界东至特高压南北线向东26米，界限向东由马某刚使用，南至现有基地旁新开一条十米宽的路，北面为马某某使用，南面由马某龙使用，西靠马某海。
2022年期间，申请人开始在211国道加油站南侧200米建设牛棚住房。白土岗乡人民政府分别于2022年3月16日，3月18日以及7月22日向申请人下发责令改正通知书。2023年3月1日，白土岗乡综合执法办询问申请人法定代表人马某某，马某某表明牛场建设没有获得规划、建设许可证和土地批复手续。2023年6月25日，宁夏某测绘有限公司出具《土地勘测界定技术报告》，报告载明委托方为白土岗乡人民政府，项目名称为宁夏某公司违法占地项目，其中灵武市2020年土地利用现状图显示案涉土地性质为国有土地，农村道路占0.0028公顷，其他草地2.3531公顷。
2023年7月25日，被申请人在巡查中发现申请人在灵武市白土岗乡某村涉嫌违法占地建设养殖场，被申请人随即开展调查并于当日立案。2023年7月27日，被申请人询问申请人法定代表人马某某并制作询问笔录，查询了案涉土地的遥感监测影像。2023年8月22日，被申请人到申请人住所地进行现场勘察，仅做现场勘察笔录，笔录载明详细情况见测绘公司实地勘测报告，但并未制作勘测报告，同日出具自然资源违法案件调查报告。8月23日，自然资源执法大队进行集体讨论，被申请人进行法制审核。2023年9月1日，被申请人向申请人送达灵自然行告（土）字〔2023〕第***号行政处罚告知书及灵自然行听（土）字〔2023〕第***号行政处罚听证告知书。
2023年9月4日，申请人向被申请人提出听证申请，10月9日，被申请人向申请人送达听证通知书。被申请人于2023年10月18日上午10时在灵武市自然资源局5楼会议室举行公开听证并制作听证笔录。2023年10月20日，被申请人作出灵自然资行处（土）字〔2023〕第***号行政处罚决定书，于2024年4月24日留置送达。
以上查明事实有：行政复议申请书、被申请人答复书、白土岗乡人民政府文件、证明、某村委会介绍信、土地转让协议、土地界限证明协议、灵武市白土岗乡人民政府责令改正通知书、调查（询问）笔录、时序影像、询问笔录、现场勘察笔录、自然资源违法案件调查报告、违法案件审理记录、行政处罚案件审理表、违法案件处理决定呈批表、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、听证申请书、听证通知书、自然资源违法案件行政处罚听证笔录、国土资源行政处罚决定书、送达回证等证据证明。
本机关认为：首先，被申请人从白土岗乡人民政府调取了《土地勘测界定技术报告》等证据资料。《土地勘测界定技术报告》显示案涉土地性质为国有土地，农村道路0.0028公顷，其他草地2.3531公顷。根据《土地利用现状分类》GB/T21010-2017关于土地的分类和《自然资源部关于印发<国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南>的通知》（自然资发〔2023〕234号），案涉土地中的2.3531公顷其他草地属于草地、0.0028公顷农村道路由原来的交通运输用地调整为农村设施建设用地，设施农用地由其他土地调整为农村设施建设用地。草地、农村设施建设用地均为一级类土地，为并列种类。由此可见，案涉土地既不属于设施农用地，也不属于荒山、荒地或荒滩。被申请人虽然调取了白土岗乡人民政府委托宁夏某测绘有限公司出具《土地勘测界定技术报告》，能够说明案涉土地的属性和地类，但是被申请人在现场勘验笔录中记载详细情况见测绘公司实地勘测报告，并未向本机关提交其委托制作的《土地勘测界定技术报告》，其现场勘察笔录因内容简单无《土地勘测界定技术报告》印证，不能作为本案的证据使用。故其以申请人违反“开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。”作出的行政处罚决定因对地类的认定错误导致处罚事实不清，证据不足。
其次，被申请人虽然对该案履行了立案、调查、延期、法制审核、处罚事先告知、听证告知、举行听证、作出决定并送达等程序，但其作出的处罚决定时间为2023年10月20日，送达时间为2024年4月24日，在申请人经营状态正常的情况下，未在法定时间内送达，违反了《行政处罚法》第六十一条“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”之规定。且该案处罚金额为贰佰叁拾伍万陆仟元整，（￥2356000），资金数额巨大，被申请人延期后未经过机关负责人集体讨论即作出处罚决定，程序违法。
最后，根据查明的事实，案涉土地属于国有草地和农村设施建设用地，不属于荒山、荒地或荒滩，被申请人认定申请人违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十一条“开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。”、第五十四条第一款“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得”之规定并适用《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款、参照《宁夏回族自治区自然资源厅行政处罚裁量基准》对申请人进行处罚系适用法律依据错误。
综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款，本机关决定：
撤销灵武市自然资源局作出的灵自然资行处（土）字〔2023〕第***号行政处罚决定书。
申请人如对本行政复议决定不服，可自收到本行政复议决定之日起15日内，向银川市中级人民法院提起行政诉讼。
2024年8月7日
