申请人: 宁夏某某产业发展有限公司
法定代表人：张某某
被申请人：灵武市自然资源局
住所地：灵武市灵州大道76号
法定代表人：马卫国 职务：局 长
因申请人宁夏某某产业发展有限公司不服被申请人灵武市自然资源局作出的灵自然资行处（矿）字[2022]XX号行政处罚决定书，申请人向灵武市人民政府申请行政复议，经审查，符合受理条件，本机关于2023年5月4日依法受理，因案情复杂，该案延期审理，现已审理终结。
申请人请求：撤销被申请人作出的灵自然资行处（矿）字[2022]XX号行政处罚决定书
申请人称：被申请人作出的灵自然资行处（矿）字[2022]XX号行政处罚决定书事实认定与客观情况不符、适用法律错误。
一、申请人建设的“灵武临港铁路专用线项目”是国家五部委联合确定的2022年-2023年全国铁路专用线重点项目，被列入《宁夏回族自治区铁路专用线规划（2021-2035）》及2022年自治区重大建设项目。主要建设铁路专用线、铁路货运临港站、蒙牛乳业站、保税区站、某某货运站等。涉案的灵武市某某镇某某沟即是申请人建设的铁路专用线的配套项目。申请人于2020年10月26日对该项目，已完成了《可行性研究报告》并由灵武市行政审批局备案，于2020年12月10日，得到灵武市自然资源局出具的《建设项目用地预审与选址意见书》，于2021年8月30日，得到《自治区人民政府关于某某货运场站项目建设用地的批复》，自治区人民政府同意将某某镇国有农用地13.0725公顷专用为建设用地，作为涉案的某某货运场站项目的建设用地。并且明确本次批准的土地自批准之日起，满两年未动工建设的，依法无偿收回土地使用权。申请人于2022年6月，在灵武市某某产业园区取得了灵武市自然资源局核发的临时用地手续，同时投资4000余万元，完成了施工项目部、铁路制粱场、商混拌合站、储料库的建设，做好一切开工准备。于2022年9月对涉案现场某某镇某某沟即某某货运站进行道路平整，并且平整场地多余土方没有对外出售。因此，涉案项目是前期平整场地并非属于无证开采矿产。灵武市自然资源局依据《矿产资源法》第三条和《宁夏回族自治区矿产资源管理条例》第四条作出的行政行为，与客观事实不符，适用法律错误。
二、申请人主观没有恶意，不应当进行罚款。申请人对涉案场地进行平整，是基于项目先期开工，主观没有恶意，不属于开采矿产，更没有出售多余土方获取利益。综上，请求复议机关依法撤销灵武市自然资源局作出的《行政处罚决定书》。
被申请人称：被申请人作出的处罚决定符合法律规定。
一、根据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条“违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，依照刑法有关规定对直接责任人员追究刑事责任。”《宁夏回族自治区矿产资源管理条例》第四十八条第一款“未取得采矿许可证擅自进行采矿的，责令停止开采，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处１万元至10万元的罚款；拒不停止开采的，填封井口，没收采矿设备和工具；造成资源损失的，应当承担赔偿责任。”的规定，依据现场勘测笔录、询问笔录及第三方测量数据表明，申请人未经批准在灵武市某某镇某某沟内无证开采砂石资源7443.3方，违反上述法律规定，被申请人作出的处罚程序正当，实体合法。
二、根据《中华人民共和国矿产资源法》第十六条“开采下列矿产资源的，由国务院地质矿产主管部门审批，并颁发采矿许可证:（一）国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区内的矿产资源；（二）前项规定区域以外可供开采的矿产储量规模在大型以上的矿产资源；（三）国家规定实行保护性开采的特定矿种；（四）领海及中国管辖的其他海域的矿产资源；（五）国务院规定的其他矿产资源。开采石油、天然气、放射性矿产等特定矿种的，可以由国务院授权的有关主管部门审批，并颁发采矿许可证。开采第一款、第二款规定以外的矿产资源，其可供开采的矿产的储量规模为中型的，由省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批和颁发采矿许可证。开采第一款、第二款和第三款规定以外的矿产资源的管理办法，由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依法制定。”砂石属于矿产资源，根据上述法律法规规定，开采砂石资源应当申请采矿许可证，申请人称取得《自治区人民政府关于某某货运站项目建设用地的批复》，但并未通过招拍挂取得该土地的使用权和采矿权，不能豁免其办理采矿证的法定义务。同时，我局下发的临时用地许可与申请人违规取土的地点不一致。最后，无证开采是行为罚，并不以是否获利为前提，故申请人的理由不成立。
经审理查明：2020年12月10日，被申请人向申请人出具《中华人民共和国建设项目用地预审与选址意见书》（用字第XXXXX号），载明：项目名称为灵武某某货运场站项目，项目代码为XXXXX，建设单位为宁夏某某产业发展有限公司，建设依据为宁夏回族自治区企业投资项目备案证，项目拟选址位置为灵武市某某镇，拟用地面积220001平方米，农用地131237平方米，建设用地88564平方米，拟建设规模为货运集装箱堆场、普通货物堆场、货运场站及货物信息化办公区、货场生活服务区。2020年10月26日，灵武市审批服务管理局对宁夏某某产业发展有限公司灵武某某货运场站项目进行备案登记，发放《宁夏回族自治区企业投资项目备案证》，备案证载明项目计划开工时间2020年12月，项目总投资9300万元，建设规模为：灵武某某货运场站占地22公顷。
2020年12月11日，被申请人向申请人出具《关于灵武某某货运场站项目是否存在地质灾害危险性状况的说明》，明确申请人建设的灵武某某货运场站位于地质灾害低危险区。2020年12月12日，申请人向被申请人提交《关于土地复垦方案及批复的说明》，说明载明某某货运场站建设占地330亩，该建设项目不需要占用项目以外的临时用地，不需办理土地复垦方案及批复。2020年12月14日，被申请人向自治区自然资源厅报送了《关于宁夏某某产业发展有限公司灵武某某货运站项目土地复垦的说明》，载明宁夏某某产业发展有限公司灵武某某货运站项目位于灵武市某某镇横山，拟占地22公顷，该项目已取得项目备案证、用地预审。经实地勘察，该工程施工不涉及临时占用土地，不需要编制《土地复垦方案》。同时附宁夏某某产业发展有限公司灵武某某货运场站项目勘测定界图，定界图显示界址点坐标为J1，X：4243373.852，Y：35628090.345，J2，X：4243003.313，Y：35628770740，J1J2边长774.75，J3，X：4242685.431，Y：35628760.713，J2J3边长318.04，J4，X：4243055.970，Y：35628080.319，J3J4边长774.75，J1J4边长318.04，面积S=220000.0平方米合330.0000亩。
2021年8月30日，自治区人民政府向灵武市人民政府下发《自治区人民政府关于某某货运场站项目建设用地的批复》（宁政土批字〔2021〕XX号），同意将某某镇国有农用地13.0725公顷转为建设用地，作为某某货运场站项目建设用地。并明确，该项目建设用地自批准之日起满两年未动工建设的，依法无偿收回土地使用权。
2022年11月24日，被申请人向申请人作出并送达灵自然停通（矿）字〔2022〕第XX号《责令停止国土资源违法行为通知书》，通知书载明申请人未经批准擅自在灵武市某某镇某山地区采挖砂石料的行为涉嫌违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条和《宁夏回族自治区矿产资源管理条例》第四条的规定，责令被申请人停止上述违法行为。同日，被申请人作出《接受调查通知书》，要求申请人携带土地权利证书或权源证明材料等到该局国土资源执法监察大队接受调查。2022年11月25日，被申请人对该案进行立案，并制作询问笔录一份，笔录中申请人委托代理人陈述，该公司于2022年9月中旬开始施工，在某山开采砂石料用于平整某某货运厂站和铁路项目回填自用。2022年12月1日，被申请人进行现场勘测，制作现场勘测笔录一份，载明现场勘测结果由宁夏某测绘有限公司测绘报告为准。测绘报告显示，申请人开采的砂石料堆放在灵武市快速通道西侧某处，采挖砂石料二堆共7443.3立方米。被申请人经过调查后于2023年2月14日对申请人作出并送达灵自然资行告（矿）字〔2022〕第XX号《行政处罚告知书》和灵自然资行听（矿）字〔2022〕第XX号《行政处罚听证告知书》。2023年2月27日，被申请人作出灵自然资行处（矿）字[2022]XX号《行政处罚决定书》，决定1.责令停止违法开采行为，2.没收违法开采所得的砂石资源7443.3方，并处罚款人民币7万元整，并于2023年3月1日向申请人送达。
同时查明：灵武临港产业园铁路专用线项目被国家发改委等五部委列为国家《铁路专用线等重点项目清单（2022-2023年）》、自治区十四五规划、《宁夏回族自治区铁路专用线规划（2021-2035）》及2022年全区“六个一百”重大项目。该项目建设起点为国铁太中银铁路灵武站，北经灵武某产业园区、银川综合保税区、银川苏银产业园、宁东能源化工基地，接入内蒙古国家铁路网。专用线共建设含横山货运交接站、红柳货运交接站、临港货运交接站、蒙牛货运站、保税区货运站等五个货运站场。为加快临港铁路专用线项目建设，2022年2月15日，银川市人民政府办公室印发《关于成立银川市临港铁路专用线项目前期工作专班的通知》，专门负责推进项目建设各项工作，协调解决项目建设的困难和问题。2022年6月8日，自治区自然资源厅发布了《自然资源厅稳经济保增长促发展12条政策措施》，第三条措施明确：“对自治区重点交通、能源、水利等基础设施项目，不占用永久基本农田、生态保护红线，且已办理用地预审、取得建设项目批准文件的，可申请先行使用土地；相关要件齐全的，自然资源厅5个工作日完成先行用地审查批准；先行用地需要转为永久性建设用地的，6个月内补办有关手续。”
以上查明事实有：行政复议申请书、被申请人答复书、建设项目用地预审与选址意见书、宁夏回族自治区企业投资项目备案证、关于灵武某某货运场站项目是否存在地质灾害危险性状况的说明、关于土地复垦方案及批复的说明、关于宁夏某某产业发展有限公司灵武某某货运站项目土地复垦的说明、自治区人民政府关于某某货运场站项目建设用地的批复、灵武市临港铁路专用线示意图、关于成立银川市临港铁路专用线项目前期工作专班的通知、自然资源厅稳经济保增长促发展12条政策措施、责令停止国土资源违法行为通知书、询问笔录、宁夏某测绘有限公司出具的宁夏某某产业发展有限公司违法开采项目土方测量成果报告书、立案审批表、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书、送达回证、《国土资源部关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》《国土资源部关于解释工程施工采挖砂、石、土等矿产资源有关问题的复函》等证据证明。
本机关认为：首先，申请人宁夏某某产业发展有限公司取得了灵武某某货运场站建设项目用地预审与选址意见书、宁夏回族自治区企业投资项目备案证和自治区人民政府关于某某货运场站项目建设用地的批复，该批复已同意将某某镇国有农用地13.0725公顷专用为建设用地，作为某某货运场站项目建设用地。同时，《自治区自然资源厅稳经济保增长促发展12条政策措施》中第三条措施规定：“对自治区重点交通、能源、水利等基础设施项目，不占用永久基本农田、生态保护红线，且已办理用地预审、取得建设项目批准文件的，可申请先行使用土地”。申请人在取得建设项目批准文件之后可以先行申请使用该土地。但是，本案中申请人取得的是项目用地预审与选址意见书和自治区人民政府关于某某货运场站项目建设用地的批复，该批复属于土地性质转变的批复，不属于自然资源主管部门出具的建设项目批准文件。因此，申请人在用地手续未办理的情况下，擅自采挖砂石料的行为违反了法律规定，被申请人认定申请人违法采挖矿产定性准确。
其次，虽然“灵武临港铁路专用线项目”是国家五部委联合确定的2022年-2023年全国铁路专用线重点项目，同时也是《宁夏回族自治区铁路专用线规划（2021-2035）》及2022年自治区重大建设项目，该项目也由银川市成立专班跟进督办。但这不能成为申请人在未办理用地审批手续的情况下擅自采挖砂石料的理由，申请人应当遵守法律法规规定。
再次，被申请人虽然对该案履行了立案、调查、审查、处罚事先告知、听证告知、作出决定并送达等程序，但其作出的处罚决定仅引用了申请人违反的法律条文和处罚的法律条文，未引用《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第二条“矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源”和《宁夏回族自治区矿产资源管理条例》第十九条：“开采下列矿产资源的，由县（市、区）地质矿产主管部门审批，颁发采矿许可证：（三）用作普通建筑材料的砂、石、粘土”关于矿产资源概念的规定，导致该处罚决定缺乏基本法律依据。同时，《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》规定，“自然资源违法行为查处流程为立案、调查取证…”，即决定立案后，在调查取证环节向违法行为人下达《接受调查通知书》。本案中，被申请人于2022年11月24日下达了《接受调查通知书》，于11月25日进行立案审批，存在程序瑕疵。且《自然资源执法监督规定》（2017年12月27日国土资源部令第79号公布 自2018年3月1日起施行 根据2020年3月20日自然资源部第1次部务会《自然资源部关于第二批废止和修改的部门规章的决定》修正）第二十一条规定：“县级以上自然资源主管部门实行重大行政执法决定法制审核制度。在作出重大行政处罚决定前，由该部门的法制工作机构对拟作出决定的合法性、适当性进行审核。未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。重大行政处罚决定，包括没收违法采出的矿产品、没收违法所得、没收违法建筑物、限期拆除违法建筑物、吊销勘查许可证或者采矿许可证、地质灾害防治单位资质、测绘资质等行政处罚决定等”。 本案中，被申请人作出的《行政处罚决定书》中决定没收申请人违法开采所得的砂石资源7443.3方，符合该部门规章第二十一条中关于应当进行法制审核规定的情形，但被申请人未组织进行法制审核，属于程序违法。
最后，该《处罚决定书》中错误的规定逾期未缴纳罚款的，由代收银行按应缴款额每日加处3%滞纳金。加处罚款或滞纳金应当由被申请人作出，并非由代收银行作出，因此，该《处罚决定书》违反了《中华人民共和国行政处罚法》第十七条、第十九条关于行政处罚实施主体的规定和第七十二条关于行政处罚决定执行的规定。
综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条，本机关决定：
撤销被申请人作出的灵自然资行处（矿）字[2022]XX号行政处罚决定书。
申请人如对本行政复议决定不服，可自收到本行政复议决定之日起15日内，向银川市中级人民法院提起行政诉讼。
2023年7月24日
